2012年12月24日，財(cái)政部、[福州 注冊(cè)香港公司服務(wù)]發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)）（本文簡(jiǎn)稱為463號(hào)文），主要目的在于制止地方政府及其融資平臺(tái)違法違規(guī)融資，遏制地方政府性債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。本文主要從463號(hào)文對(duì)政信合作的影響進(jìn)行分析，重點(diǎn)是在463號(hào)文出臺(tái)之后，信托公司可采取何種交易模式與地方政府及其融資平臺(tái)進(jìn)行融資合作。
一、引文部分
引文部分引述了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）》（本文簡(jiǎn)稱為19號(hào)文），著重強(qiáng)調(diào)了463號(hào)文的出發(fā)點(diǎn)是遏制地方政府性債務(wù)，防止地方政府違規(guī)舉借政府性債務(wù)。“地方政府性債務(wù)”的表述在其他政府文件[1]和本文中多有提及，但并未給出明確的范圍。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2011〕6號(hào)），地方政府性債務(wù)包括：（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即確定由財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任；（2）地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。；（3）政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的相關(guān)債務(wù)�？傻贸龅胤秸詡鶆�(wù)的著眼點(diǎn)在于地方政府是否需要最終承擔(dān)償債責(zé)任，包括直接債務(wù)、間接債務(wù)和其他救助責(zé)任的債務(wù)。
二、“嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違法集資”部分
此條主要針對(duì)地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等吸收公眾資金、攤派集資的行為，對(duì)信托公司開(kāi)展政信合作業(yè)務(wù)的影響不大。
三、“切實(shí)規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為”部分
本條主要是規(guī)范地方政府舉借政府性債務(wù)的行為。由于463號(hào)文在第五部分專門對(duì)地方政府的擔(dān)保行為（即承擔(dān)間接連帶償債責(zé)任的債務(wù)）進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，故可理解本條所指的政府性債務(wù)主要針對(duì)地方政府負(fù)有直接償債責(zé)任，即地方政府為直接債務(wù)人的債務(wù)。
本條第一段話：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)�！�此條解讀的重點(diǎn)在于，地方政府能否通過(guò)回購(gòu)以外的其他方式舉借政府性債務(wù)。（1）如從嚴(yán)理解，即地方政府不得通過(guò)包括BT在內(nèi)的方式舉借政府性債務(wù)，除非法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定。經(jīng)查詢，《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定各級(jí)政府可通過(guò)貸款、向企業(yè)、個(gè)人有償集資和向投資者轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)的方式籌集公路建設(shè)資金�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）規(guī)定：“政府投資的公共租賃住房項(xiàng)目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購(gòu)�！眲t地方政府舉借政府性債務(wù)的情況僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定的其他項(xiàng)目。（2）如從寬理解，地方政府仍可以通過(guò)回購(gòu)方式以外的其他方式舉借政府性債務(wù)。但盡管本條標(biāo)題是“切實(shí)規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為”，但正文內(nèi)容并未將舉借政府性債務(wù)的方式局限于BT模式，而是以“等方式”的表述擴(kuò)大了本條的規(guī)范對(duì)象。因此個(gè)人認(rèn)為這段話應(yīng)該從嚴(yán)理解。
本條第二段話“對(duì)符合法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(gòu)（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃�！贝藯l的解讀重點(diǎn)在于：目前是否有相關(guān)法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定可以通過(guò)BT模式舉借政府性債務(wù)的項(xiàng)目。經(jīng)查詢，（1）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）規(guī)定：“政府投資的公共租賃住房項(xiàng)目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購(gòu)。”而根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》的規(guī)定：“公共租賃住房，是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房。”公共租賃住房并不包括其他保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和棚戶區(qū)改造等。（2）根據(jù)《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府采取招投標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)性公路的投資者。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織可以投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路，進(jìn)行收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，并于收費(fèi)期限屆滿后向交通主管部門移交公路。
四、“加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為管理”部分
本條主要是規(guī)范地方政府向融資平臺(tái)公司的注資行為。信托公司與融資平臺(tái)公司合作時(shí)，要注意加強(qiáng)對(duì)其注冊(cè)資本合規(guī)性的審查。
五、“進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為”部分
本條主要分為兩部分，第一部分是規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，第二部分是規(guī)范融資平臺(tái)公司的融資行為。
（一） “地方各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。”這部分規(guī)定與國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2012年11月5日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）（本文簡(jiǎn)稱：162號(hào)文）的規(guī)定一脈相承。
根據(jù)162號(hào)文的規(guī)定：（1）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要實(shí)行“名錄”制管理，建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，因此“名錄”外的融資平臺(tái)公司等其他機(jī)構(gòu)是不得承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資的。（2）列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以在年度融資規(guī)�？刂瓶ǚ秶鷥�(nèi)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，信托公司并不屬于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，463號(hào)文在引文部分也是將銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等分開(kāi)表述。如果將162號(hào)文視為行政許可類的規(guī)章嚴(yán)格理解，只有經(jīng)過(guò)許可的行為才可實(shí)施，則只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)才可以發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得通過(guò)信托公司等其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。如果從寬理解，162號(hào)文也并未明確禁止信托公司等其他金融機(jī)構(gòu)向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，此類項(xiàng)目還是可以實(shí)施的。因此能否向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托融資，還有待于進(jìn)一步觀察監(jiān)管部門的態(tài)度。（3）納入儲(chǔ)備的土地不得用于為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。這條主要規(guī)范儲(chǔ)備土地的擔(dān)保行為。
（二） “符合條件的融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資�！贝藯l的解讀重點(diǎn)在于“融資平臺(tái)公司”、“公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目”和“舉借需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)”這三方面。
根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號(hào)）（本文簡(jiǎn)稱：12號(hào)文），地方政府融資平臺(tái)分為“仍按平臺(tái)管理類和退出類平臺(tái)”，仍按平臺(tái)管理類的融資平臺(tái)的新增貸款投向包括收費(fèi)公路項(xiàng)目和保障性住房項(xiàng)目，但是各銀行不得向退出類平臺(tái)發(fā)放保障性住房和其他公益性項(xiàng)目貸款。因此，本條也可以表述為：仍按平臺(tái)管理類的融資平臺(tái)承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)并需要財(cái)政性資金償還債務(wù)的，不得向信托公司直接或間接融資。
在償債資金來(lái)源方面，根據(jù)本文對(duì)463號(hào)文引文部分的解讀，“需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)”屬于地方政府性債務(wù)，根據(jù)本文對(duì)463號(hào)文“切實(shí)規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為”部分的解讀，地方政府舉借政府性債務(wù)的情況僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定的其他項(xiàng)目。因此無(wú)論融資主體是否屬于融資平臺(tái)公司，如償債資金來(lái)源為財(cái)政性資金，則資金投向僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定的其他項(xiàng)目。
下文將按照融資主體的不同，具體分析可以通過(guò)信托公司融資的一些情況。
1．融資主體為非融資平臺(tái)公司
此類融資主體可以是完全市場(chǎng)化的企業(yè)法人，也可以是具備一定的政府背景，但是實(shí)力比較雄厚，自有現(xiàn)金流可以全部覆蓋償債資金的公司。具體操作上，可以考慮那些從來(lái)沒(méi)有進(jìn)入過(guò)“名單制”的企業(yè)法人。
在融資項(xiàng)目投向方面，如償債資金來(lái)源為財(cái)政性資金，則資金投向僅限于公路建設(shè)和公租房建設(shè)，以及法律和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定的其他項(xiàng)目。如償債資金來(lái)源并非財(cái)政性資金，則目前對(duì)資金投向尚未有具體的監(jiān)管要求，融資項(xiàng)目可以是非公益性，也可以是公益性項(xiàng)目，如通過(guò)配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施、新建商品房配建保障性住房而實(shí)現(xiàn)對(duì)保障性住房的現(xiàn)金回流支持等。
2．融資主體為“仍按平臺(tái)管理類”的融資平臺(tái)
12號(hào)文對(duì)于仍按平臺(tái)管理類的新增貸款投向限于以下五個(gè)方面：符合公路法的收費(fèi)公路項(xiàng)目；國(guó)務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過(guò)且資本金到位的重大項(xiàng)目；土地儲(chǔ)備類和保障性住房建設(shè)項(xiàng)目；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項(xiàng)目；工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目。保障性住房項(xiàng)目方面，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2010]191號(hào)）（本文簡(jiǎn)稱：191號(hào)文），向平臺(tái)發(fā)放的保障性住房貸款僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房。土地儲(chǔ)備類項(xiàng)目方面，根據(jù)162號(hào)文和463號(hào)文的規(guī)定，融資平臺(tái)不再承擔(dān)土儲(chǔ)職能，故此類貸款投向已不適用。因此，仍按平臺(tái)管理類可通過(guò)信托公司進(jìn)行融資的情況限于以下：
（1）資金投向?yàn)楣夥俊⒐返裙嫘皂?xiàng)目，但并不依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)。平臺(tái)公司自身或項(xiàng)目本身具有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入且可以覆蓋債務(wù)，如收費(fèi)公路項(xiàng)目。
（2）貸款投向?yàn)閲?guó)務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過(guò)且資本金到位的重大項(xiàng)目；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項(xiàng)目；工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目。且不依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)。
（3）以貸款之外的其他方式向平臺(tái)提供融資，如投資附加回購(gòu)等，且還款來(lái)源不依靠財(cái)政性資金。此種情況下，對(duì)融資項(xiàng)目尚未有具體的監(jiān)管要求。
3．融資主體為“退出類平臺(tái)”
根據(jù)12號(hào)文，各銀行不得向退出類平臺(tái)發(fā)放保障性住房和其他公益性項(xiàng)目貸款。此時(shí)需要考慮以下問(wèn)題：（1）保障性住房是否僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房。如根據(jù)191號(hào)文的解釋，是可以向退出類平臺(tái)發(fā)放其他類型的保障性住房貸款的。（2）公益性項(xiàng)目的定義。根據(jù)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)于2010年7月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)）（本文簡(jiǎn)稱：412號(hào)文），“公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。”但是這條依然具有很大的操作空間，需要具體項(xiàng)目具體分析。
因此，退出類平臺(tái)可通過(guò)信托公司進(jìn)行融資的情況限于以下：
（1）貸款投向?yàn)榉枪嫘皂?xiàng)目，且不依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)。
（2）以貸款之外的其他方式提供融資，如投資附加回購(gòu)等，融資項(xiàng)目可以是保障性住房和其他公益性項(xiàng)目，但是還款來(lái)源不依靠財(cái)政性資金。退出類平臺(tái)可通過(guò)配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入，也可通過(guò)自身其他收益償還債務(wù)。
六、“堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為”部分
“地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，要繼續(xù)嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為�！�
從19號(hào)文開(kāi)始，412號(hào)文、191號(hào)文和12號(hào)文等關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范性文件幾乎均有專門針對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為的規(guī)定，由此可見(jiàn)地方政府提供擔(dān)保的動(dòng)力非常強(qiáng)烈，且創(chuàng)造了安慰函、兜底函等各種隱性擔(dān)保方式。此處值得注意的是“不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押”，又重新強(qiáng)調(diào)了19號(hào)文中“不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)為融資平臺(tái)公司的融資行為提供擔(dān)�！保⒈粨�(dān)保人的范圍擴(kuò)大了，并不僅僅局限為融資平臺(tái)公司。這意味著在國(guó)有企業(yè)中，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)將其持有的股權(quán)等權(quán)益提供擔(dān)保的行為是違規(guī)的，盡管根據(jù)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)持有的股權(quán)是可以質(zhì)押的。
根據(jù)上述相關(guān)規(guī)范性文件，補(bǔ)充地方政府其他違法違規(guī)擔(dān)保形式，具體包括：以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)擔(dān)保；承諾在融資平臺(tái)公司償債出現(xiàn)困難時(shí)，給予流動(dòng)性支持，提供臨時(shí)性償債資金；承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納入政府預(yù)算；以規(guī)劃中的土地未來(lái)出讓收入為還款承諾。
七、結(jié)語(yǔ)
通過(guò)解讀463號(hào)文，[長(zhǎng)沙 注冊(cè)香港公司服務(wù)]可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容主要是對(duì)19號(hào)文的重申，重點(diǎn)對(duì)這兩年地方政府通過(guò)變相擔(dān)保、違規(guī)注資、繞道信托等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資的行為進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)信托公司開(kāi)展政信合作業(yè)務(wù)也存在導(dǎo)向性，可得出以下結(jié)論：
1.463號(hào)文通過(guò)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉借政府性債務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)顯性化，控制地方債務(wù)規(guī)模。
2.信托公司開(kāi)展政信合作項(xiàng)目，不應(yīng)過(guò)度依賴財(cái)政償還、地方政府兜底等具有強(qiáng)烈地方政府信用色彩的方式控制風(fēng)險(xiǎn)。如發(fā)生極端風(fēng)險(xiǎn)，地方政府違規(guī)實(shí)施的各種擔(dān)保承諾行為可能只是一紙空文。因此信托公司應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注融資主體本身的還款能力和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況，合法合規(guī)設(shè)置擔(dān)保措施。
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